Postado por Elimar Côrtes às quarta-feira, fevereiro 18, 2015
O professor universitário e coronel da reserva da Polícia Militar do
Estado do Espírito Santo Júlio Cezar Costa, um dos mais renomados estudiosos da
segurança pública da atualidade, analisa, nesta entrevista exclusiva ao Blog
do Elimar Côrtes, a lei que criou o Estatuto das Guardas Municipais no
Brasil e seus impactos para a sociedade. O professor Júlio Cezar (à direita na
foto), em parceria com o também coronel da reserva João Antônio da Costa
Fernandes (E), publicou em 2012 a obra “Segurança Pública: convergência,
interconexão e interatividade social”, que teve a 1ª edição completamente
esgotada em poucos meses após ser publicada.
O foco da entrevista do professor
Júlio Cezar Costa é a Lei Federal nº 13.022, publicada no Diário Oficial da
União em 11 de agosto de 2014. Esta Lei discorre sobre as Guardas Municipais e
é chamada de “Estatuto das Guardas Civis”. A análise feita pelos dois coronéis
ao final da entrevista é um estudo inédito a respeito do Estatuto das Guardas
Civis Municipais.
O governo federal, através da lei,
introduziu importantes medidas que, sem alarde, têm trazido à possibilidade de
municipalização da segurança pública, principalmente no que se refere ao
trabalho das Guardas Civis de modo concorrente com as Polícias Militares. “Para
muitos, estamos iniciando um novo ciclo na segurança pública brasileira”, diz
Júlio Cezar Costa.
O assunto gerou, inclusive, a reação
de Associações de Oficiais das Polícias Militares que enxergam essa lei como um
instrumento de desmobilização dos atuais afazeres dessas instituições seculares
no Brasil.
Existe já uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal,
questionando a validade do conteúdo da nova lei, pois, segundo argumentos de
Associações Militares de Policiais (oficiais), o Estatuto das Guardas é uma
peça inconstitucional.
Enquanto nada se decide no STF a
respeito, o Blog do Elimar Côrtes traz para você, em primeira mão, uma análise
detalhada, artigo por artigo desse Estatuto que está dando o que falar. A
análise mais profunda está no final da entrevista com o coronel e professor
Júlio Cezar Costa. Os comentários são de autoria do entrevistado e também do
coronel João Antônio da Costa Fernandes.
Blog do Elimar Côrtes
– Professor, como o senhor vê a edição desse Estatuto que permite
substituição dos afazeres das Polícias Militares pelas Guardas Municipais?
Professor Júlio Cezar Costa – Na verdade, desde
1988 a Constituição inaugurou um marco diferenciado no ambiente da segurança
pública, pois o capítulo III do Título V da Carta, em seu artigo 144, emoldurou
um sistema verticalizado no qual subliminarmente estão inseridas as Guardas
Municipais, e agora a Presidente da República usa esse argumento para
introduzir no mundo jurídico a Lei 13.022.
– E qual a consequência dessa
ação da presidente Dilma Roussef, ao sancionar o Estatuto das Guardas
Municipais?
– Gerou reação
imediata nos segmentos de comando das Polícias Militares, e principalmente a
insatisfação entre a oficialidade. Fica claro na lei a transferência de
atribuições na esfera da atividade ostensiva de “patrulhamento”, que agora pode
ser realizada diretamente pelas Guardas Civis, em complemento ao trabalho das
Polícias Militares.
– Houve mudanças significativas
no que existia?
– Sim. A lei endereça
a possibilidade da municipalização dos serviços ostensivos de segurança pública
a partir das Guardas Municipais, deslocando a tarefa antes exclusiva das
Polícias Militares para o campo municipal. É bom que se diga que a Lei muda o
padrão constitucional vigente até então, de modo silencioso.
– O senhor poderia citar algo que é
uma inovação trazida pela Lei?
– O legislador
trabalhou o protagonismo das Guardas Civis Municipais (GCM) no ambiente de
relacionamento societal, derrubando o antigo cenário da operação de segurança
pública (anti-participativo) para outro em que se emoldura a participação
compromissada da GCM em parceria com a sociedade, denotando a construção de um
modelo interativo e comunitário.
– E como ficam as Polícias Militares?
– Elas perderam a
exclusividade da atividade de patrulhamento (policiamento) ostensivo como lhes
era garantido pelo Decreto Lei 667/69 e agora caso seja mantido o status da
nova Lei pelo STF terão que repartir com as Guardas Municipais essa atribuição.
– A nova Lei trouxe inovações
para a área de segurança pública?
– Historicamente o
modelo de segurança pública no Brasil nasceu no município. O Regente Feijó, ao
criar o que hoje são as Polícias Militares, deu lhes uma natureza híbrida, ou
seja, militar e municipal, sendo que ao longo do tempo essas forças foram sendo
transformadas em instituições substantivamente de natureza militar no
sentidoestrito, e na década de 30 do século passado foram finalmente formatadas
no modelo militar, quando foram submetidas ao controle do Exército Brasileiro,
isto a partir da Constituição de 1934.
– O que de fato mudará para
garantir a proteção da amedrontada sociedade brasileira?
– A nova Lei trouxe
novidades, sendo que a principal delas foi a quebra do monopólio das Polícias
Militares, que, por sinal, mesmo com os sucessivos aumentos de efetivos e
melhorias na equipagem para a prestação de serviços ostensivos, não têm
conseguido, motivado pela grande demanda, suprir a carência de proteção e
segurança dentro dos anseios e expectativas da sociedade.
– Há tempos se fala na
desmilitarização da PM e na necessidade de mudanças. Como o senhor avalia isto?
– No Brasil a
Constituição trata a segurança pública como um assunto estritamente policial.
Quando adentramos no artigo 144 vemos que nossos legisladores engessaram essa
temática somente com a operação de órgãos policiais, ou seja, nossa democracia
participativa não se efetiva na prática de nosso modelo de segurança. Mudamos o
“vestido”, mas não mexemos no “corpo” dessa filha da ordem pública, qual seja a
segurança pública.
– Como assim?
– A ordem pública tem
um trinômio. Seus elementos basilares são: a segurança, a tranquilidade
e a salubridade. No Brasil queremos preservar a ordem pública somente com a
atuação policial, desprezando a importância da salubridade para o atingimento
da paz social que gera a tranquilidade pública. A polícia não pode continuar
sendo uma voz solo no coral da ordem pública.
– Mas a Polícia Militar é muito
criticada por ser egressa do Regime Militar. Como mudar isto?
– Não estamos falando
de polícia como Instituição, mas sim como uma função do Estado democrático. A
polícia é um reflexo da sociedade que a empodera. Se temos uma polícia
violenta é porque também a sociedade assim o é. Uma pesquisa de 2011, conduzida
por Inácio Cano, mostra que 45% da sociedade é conivente com a letalidade
policial contra agentes à margem da Lei. Outro estudo de 2012, dirigido por
Nancia Cardia, do Núcleo de Estudos da Violência da USP, revela que 57,5% dos
brasileiros são favoráveis à tortura para a obtenção de provas. Fica assim
evidenciado que a violência policial, mesmo que ilegal é “legitimada” pela
aprovação popular, o que evidentemente é um retrocesso inaceitável para um País
que se intitula democrático.
– Então o que pode ser feito?
– As tendências de
transformação são muito grandes. O modelo de segurança pública ainda precisa
ser alterado, mas isto não se dará sem uma profunda reflexão societal. O
ordenamento jurídico que será aperfeiçoado com o nosso amadurecimento trará ao
longo dos próximos anos mudanças que nos permitam ser de fato e não só de
direito uma nação democrática.
– E o senhor, o que anda fazendo
atualmente?
– Lendo e escrevendo
o meu novo livro.
– O que virá no seu novo livro?
– Estou discorrendo
sobre a gestão colaborativa na administração do Maanaim da Igreja Cristã
Maranata. Nos últimos anos tenho tido a satisfação de poder colaborar
voluntariamente com a administração da Igreja Maranata, através de minha
atuação como coordenador voluntário daquele bonito e espiritual lugar.
– E o futuro?
– Continuar
desfrutando de minha convivência familiar e esperando com confiança a Parúsia!
COMENTÁRIOS
ESPECIAIS E INÉDITOS À LEI Nº 13.022/2014.
ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1º - Esta Lei institui
normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o § 8o do art. 144 da Constituição Federal.
Comentário:
Esta nova Lei destina
para o município uma Instituição de Segurança Pública (há de se compreender que
está no bojo do Cap. III, Art. 144 da Constituição Federal) com as seguintes
características:
Natureza civil –
Substituindo a natureza militar;
Uniformizada e não
fardada (quebra o conceito militar);
Armada – Traz a
concepção de força pública armada (enfrentamento). Difere do que Sir Robert
Peel fez na Inglaterra ao criar a Polícia Metropolitana de Londres em 1829.
A função municipal
preventiva:
Primária – Social –
Intervenção Precoce
Secundária – Patrulhamentos
dos Logradouros Públicos.
Art. 2º - Incumbe às
guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas
conforme previsto em lei, a função de proteção municipal preventiva,
ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal.
Comentário:
A
questão ressalva a competência do Estado, mas, no entanto direciona para o
município afunção de proteção municipal preventiva, o que seria até
então uma atribuição da atividade de prevenção secundária afeta à Polícia
Militar (Decreto Lei 667/69). Ao ressalvar as competências da União e dos
Estados, institui uma ainda não bem definida natureza híbrida nas atividades
ostensivas de segurança, convivendo assim com a Força Nacional (União) e as
Polícias Militares (Estados).
CAPÍTULO II
DOS PRINCÍPIOS
I - proteção
dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades
públicas;
II - preservação da
vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;
III -
patrulhamento preventivo;
IV - compromisso
com a evolução social da comunidade; e
V - uso progressivo
da força.
Comentário:
I - Surge no universo jurídico nacional
como uma Instituição protetora da sociedade, destacando os aspectos da
cidadania, respeito aos direitos humanos e liberdades públicas.
II - Preservação da vida –
atividade de proteção ostensiva que adentra a área do direito penal que trata
de todas as infrações penais que afetam o bem jurídico denominado de vida.
Redução do sofrimento, expressão genérica de ordem subjetiva, mas que nos
remete ao sofrimento de pessoas e animais quando vitimadas ou em face
disto; Diminuição de perdas tem aspecto patrimonial elevando a atividade
das GCM à proteção da incolumidade do patrimônio, dentro do raio constitucional
a partir da exegese do caput, art. 144.
III - Passa a ter a função
de patrulhamento que antes não possuía, recebendo mobilidade, ou seja,
enquanto antes não possuía, pois estava circunscrita a um “raio de fazer”
restrito, agora teve ampliada a sua atuação às vias públicas do
município e até de municípios em áreas cornubadas, por convênio.
Nota Explicativa: Patrulhamento,
segundo o Decreto 88.777/1981 (R-200) é atividade afeta às PM, que
nesta Lei é estendida as Guardas Civis Municipais.
IV - Neste inciso o legislador
trabalha o protagonismo das GCM no ambiente de relacionamento societal,
derrubando o antigo cenário da operação de segurança pública
(anti-participativo) para outro em que se emoldura a participação compromissada
da GCM em parceria com a sociedade, denotando a construção de um
modelo interativo e comunitário.
Compromisso = Obrigação
V - As GCM passam a deter um mandato de
uso da força, nos padrões internacionais insculpidos nos parâmetros do Código
de Conduta dos Encarregados de aplicação da Lei (Res 34/169 – ONU –
17/12/1979). O
uso progressivo da força subentende uma gradação entre os mais diversos
mecanismos de força legal autorizada pela Lei. No intervalo entre o uso de
algemas, inclusive regulado por meio da Súmula Vinculante nº 11, do STF, e da
arma de fogo, ganha espaço as chamadas tecnologias não letais, a
exemplo das pistolas elétricas e dos agentes químicos, os quais necessitam de
continuado treinamento, visando impedir excessos ou uso inadequado.
Nota Explicativa: É interessante
observar que no Brasil, a Lei não confere expressamente este mandato aos Órgãos
Policiais, o que torna pioneiro e até este momento um fato inédito.
A
expressão “princípios mínimos” revela que outros princípios que se adequem aos
fundamentos legais da República são também afetos às guardas, especialmente os
princípios e garantias fundamentais descritos no célebre artigo 5º da
CRFB/1988.
CAPÍTULO III
DAS COMPETÉNCIAS
Art. 4º - É
competência geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços,
logradouros públicos municipais e instalações do Município.
Parágrafo único: Os bens
mencionados no caput abrangem os de uso comum, os de uso especial e
os dominiais.
Comentário:
Repete o § 8º do Art.
144 da CF, acrescentando a expressão “logradouros públicos municipais”,
indo além da prescrição constitucional, revelando a nova disposição
tática do ambiente da operação das GCM.
Ele
amplia o espectro do que se considera bem público municipal, indo além do que
antes era restrito aos bens patrimoniais do município. A intenção é fazer
expandir o ambiente físico para a atuação das Guardas Civis Municipais que
ganham “status” de Instituição.
Art. 5ºSão
competências específicas das guardas municipais, respeitadas as
competências dos órgãos federais e estaduais:
I - zelar pelos bens,
equipamentos e prédios públicos do Município;
II - prevenir
e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou
administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e
instalações municipais;
III - atuar,
preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção
sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações
municipais;
IV - colaborar,
de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam
com a paz social;
V - colaborar
com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando
para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas;
VI - exercer
as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros
municipais, nos termos da Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997
(Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante
convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal;
VII - proteger
o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do
Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas;
VIII - cooperar
com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades;
IX - interagir
com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais
voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades;
X - estabelecer
parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por
meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao
desenvolvimento de ações preventivas integradas;
XI - articular-se
com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações
interdisciplinares de segurança no Município;
XII - integrar-se
com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir
para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano
municipal;
XIII - garantir
o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente
quando deparar-se com elas;
XIV - encaminhar
ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração,
preservando o local do crime, quando possível e sempre que
necessário;
XV - contribuir
no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por
ocasião da construção de empreendimentos de grande porte;
XVI - desenvolver
ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os
demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas
estadual e federal;
XVII- auxiliar na
segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignitários; e
XVIII - atuar
mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e
participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de
ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de
paz na comunidade local.
Parágrafo único: No exercício de
suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente
com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou
de congêneres de Municípios vizinhos e, nas hipóteses previstas nos incisos
XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito
nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda
municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento.
Comentários:
Traz o detalhamento
pormenorizado do mandato (poderes) das Guardas Civis Municipais, dentro do
seguinte:
I – Realização de
vigilância patrimonial, algo que já existia.
II – Atribuiu à GCM o
poder de polícia administrativa, sob o viés preventivo e repressivo no campo da
segurança pública, dentro do ambiente circunscrito.
III –
Indubitivelmente dá de modo permanente a responsabilidade à GCM para proceder o
“policiamento ostensivo”, que embora nào dito com essas palavras repassa este
entendimento legal, adentrando dentro do que antes, desde 1969 era a seara
exclusiva das policiais militares.
IV – Trata do que
hoje se tem como ações integradas, subliminarmente elevando as GCM a condição
também de Órgão de Segurança Pública (Art. 144 da CF), pois as nivela no âmbito
operacional da preservação de ordem pública.
V – Confere as GCM
o mandato da mediação de conflito, vinculando ao respeito da dignidade da
pessoas humana (direitos humanos).
VI – Assumir, se for
o caso a gestão operacional do trânsito nas vias municipais, reforçando o que
prescreve o Código de Trânsito Brasileiro.
VII – Atribui as GCM
poder de policia no campo de direitos imateriais, sobretudo sob a égide da
prevenção e educação e não meramente da repressão.
VIII – Trabalho
cooperativo e integrado no ambiente de atuação de Defesa Civil.
IX – Institui o
protagonismo da GCM quanto ao modelo comunitário e interativo na busca
de resolução dos problemas de segurança pública que afetem o cotidiano
societal, focado na melhoria do ambiente de seguridade. É um fazer proativo.
X – Estende além do
perímetro municipal a possibilidade de atuação prevento-ostensiva
integrada entre os três Entes públicos (União, Estados e Municípios),
visando desenvolver ações preventivas com o fito de evitar a quebra da ordem
pública, reforçando o modelo preventivo de atuação sistêmica.
XI – Denota
o interesse do legislador em transversalizar as ações de cunho proativo e
interdisciplinar, de natureza prioritamente preventiva, buscando evitar a
atuação meramente repressiva sobre o fenômeno social do crime.
XII – Endereça a
atuação conjunta das GCM com os demais orgãos que exercem o poder de polícia
nas posturas e ordenamento urbano, dando a compreensão de que também as
GCM deverão atuar preventiva / repressivamente para garantir a salubrização do
espaço público.
XIII – Dá
forma a função clássica da segurança pública, dentro dos padrões internacionais
enunciados no Código de Conduta para os Encarregados de Aplicação de Lei, em
seu artigo 1º, que direciona a atuação das Insitiuições de segurança
pública em caso de necessidade de emergência ou necessidade de ajuda imediata.
XIV – Formaliza a
ação operacional das GCM diante das infrações penais flagranciais,dispensando/substituindo
qualquer participação dos policiais militares nesses eventos, exceto
a atuação da perícia técnica por parte da polícia judiciária.
XV – Inova no
ambiente da efetivação de ordem pública de forma proativa, atuando
predominantemente com ação fiscalizadora e regulatória, possibilitando ao
município instituir no seu Plano Diretor, o estudo de impacto na segurança
local por ocasião de aprovação de projetos / construção de empreendimentos de
grande porte com participação prévia da GCM. É mais uma fonte de
arrecadação de tributos pelo município e de emanação de poder às GCM.
Introduz no ambiente de
preservação da incolumidade patrimonial e humana, a disciplina da
prevenção do crime, através da arquitetura ambiental.
Amplia a estrutura das
GCM para um Centro de Atividades Técnicas nos moldes do que hoje existe
nos Corpos de Bombeiros Militares e nos Órgãos de Controle Ambiental para o
licenciamento de obras.
XVI – Dá a
questão preventiva um realce até então desprezado. Com a natureza de
organização de Força Pública Municipal, a partir de parâmetros
preventivos, mudando a lógica do modelo reativo hoje existente, atribuindo
à GCM o desenvolvimento de ações que promovam as intervenções precoces, usando
o não surgimento das condicionantes da violência criminalizada, isolada ou
integrada com entes estatais, inclusive extra-municpal.
XVII – Autoriza
a atuação das GCM no planejamento e organização de grandes eventos populares,
festivos, religiosos, esportivos, etc e na proteção oficial de autoridades e
dignitários, aumentando a órbita de poder real e influência dessa Instituição
junto aos poderes públicos municipais e na própria sociedade.
XVIII – Cria abragência
de atuação maximizada das GCM no processo de controle da formação escolar da
sociedade local, pois destina atribuição de carater educativo junto aos
discentes e docentes, indo além da mera proteção patrimonial do ambiente
escolar da rede municipal de ensino. A GCM ganha espaço estratégico e
não somente tático-operacional na formação da cidadania.
Tal atribuição
possibilita as GCM até mesmo integrar o Conselho da Escola e, quiçá, atuar na
elaboração do projeto pedagógico escolar.
Parágrafo
Único: Em
caso de ocorrência em que compareça um dos órgãos descritos no artigo da 144 da
CF/88, em se tratando dos incisos XIII e XIV do artigo 5º, a atuação
das GCM poderá se tornar coadjuvante, devendo em sentido obrigacional apoiar a
continuidade do atendimento ao evento. Neste ponto, o legislador procura
resolver uma espécie de conflito de atribuições em razão da concomitante
atuação da polícia millitar, e também das polícias federal, rodoviária e civil,
em eventual presença em local de crime. Na prática, estando a
ocorrência em andamento, o comparecimento de uma equipe de instituição
diversa obriga a Guarda Municipal passar a ter atuação subsidiária, permitindo
que a condução dos trabalhos seja realizada pelo ente estadual, ou federal. Tais
conflitos, certamente, não serão dirimidos com facilidade, sobretudo nos
maiores centros urbanos, cujo tamalho das instituições não permite o
desenvolvimento de um processo de integração mais célere. De outra
banda, o mesmo parágrafo único permite que integrantes das Guardas Municipais
possam participar de operações e ações diversas em regime de colaboração com
agentes das Corporações previstas no artigo 144 da Carta Magna.
CAPÍTULO IV
DA CRIAÇÃO
Parágrafo único: A guarda
municipal é subordinada ao chefe do Poder Executivo municipal.
Comentário:
Este modelo é uma
réplica do que historicamente está sendo resgatado quando em 10 de outubro de 1831,
o Regente Padre Antônio Diogo Feijó deu o passo iniclial para a criação das
Guardas Municipais, mostrando, desde aquele tempo, que a vocação para a
prestação da segurança pública é local.
Parágrafo
Único: Replica também o modelo atual em que a PM é subordinada ao
governador do Estado, isto não impedindo que a GCM esteja vinculada
administrativamente uma Secretaria Municipal.
I - 0,4% (quatro
décimos por cento) da população, em Municípios com até 50.000 (cinquenta mil)
habitantes;
II - 0,3% (três
décimos por cento) da população, em Municípios com mais de 50.000 (cinquenta
mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, desde que o efetivo não
seja inferior ao disposto no inciso I;
III - 0,2% (dois
décimos por cento) da população, em Municípios com mais de 500.000 (quinhentos
mil) habitantes, desde que o efetivo não seja inferior ao disposto no inciso
II.
Parágrafo único: Se houver redução
da população referida em censo ou estimativa oficial da Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), é garantida a preservação do
efetivo existente, o qual deverá ser ajustado à variação populacional, nos
termos de lei municipal.
Comentário:
Trata
do controle e limitação numérica dos efetivos, conforme a população de cada
município, através de percentuais estipulado na própria lei, sem como no caso
da PM, a necessidade do controle/acompanhamento do Exército Brasileiro.
Art. 8º - Municípios
limítrofes podem, mediante consórcio público, utilizar, reciprocamente, os
serviços da guarda municipal de maneira compartilhada.
Comentário:
É
a extensão da circunscrição do atendimento a outras localidades limítrofes,
apliando o raio de atuação das GCM com maior estrutura de atendimento, mediante
consórcio.
Art. 9º - A guarda municipal
é formada por servidores públicos integrantes de carreira única e plano de
cargos e salários, conforme disposto em lei municipal.
Comentário:
Neste
artigo fica o município obrigado a se adequar, através de lei municipal, a uma
estrutura permanente de carreira única, com plano de cargo e salários para os
Guarda Civis Municipais, o que fortalece a categoria. A existência de
carreira única difere da forma tradicional de acesso hierárquico existente nas
Forças Armadas e nas Polícias Militares, nas quais o acesso aos postos
superiores é feito mediante o Curso de Formação de Oficiais, com duas carreiras
distintas, a de Praças e a de Oficiais.
CAPÍTULO V
DAS EXIGÊNCIAS PARA INVESTIDURA
I - nacionalidade brasileira;
II - gozo dos direitos
políticos;
III - quitação com as obrigações
militares e eleitorais;
IV - nível médio completo de
escolaridade;
V - idade mínima de 18 (dezoito)
anos;
VI - aptidão física, mental e
psicológica; e
VII - idoneidade moral comprovada
por investigação social e certidões expedidas perante o Poder Judiciário
estadual, federal e distrital.
Parágrafo único. Outros requisitos poderão ser estabelecidos em lei municipal.
Comentário:
Estabelece os requisitos mínimos para investidura no cargo de GCM,
entretanto, deixa ao município a opção de estabelecer outros requisitos, caso
assim o queira fazer.
CAPÍTULO VI
DA CAPACITAÇÃO
Art. 11º - O
exercício das atribuições dos cargos da guarda municipal requer capacitação
específica, com matriz curricular compatível com suas atividades.
Parágrafo único: Para fins do
disposto no caput, poderá ser adaptada a matriz curricular
nacional para formação em segurança pública, elaborada pela Secretaria Nacional
de Segurança Pública (Senasp) do Ministério da Justiça.
Comentário:
A Lei inova, atribuindo à Guarda Municipal uma gama enorme de
competências historicamente a cargos das polícias ostensivas. Essas atribuições
são balizadas nos princípios internacionais de Direitos Humanos. Nesse
contexto, as habilidades e capacitações que os integrantes da Guarda Municipal
devem possuir requer capacitação específica. Assim, os projetos
pedagógicos e as grades curriculares dos cursos de capacitação dos
integrantes da Guarda Municipal requer a contemplação de disciplinas e
conteúdos compatíveis com os princípios e as atribuições específicas como
disposto no Estatuto Nacional das Guardas Municipais.
Art. 12º - É facultada
ao Município a criação de órgão de formação, treinamento e aperfeiçoamento dos
integrantes da guarda municipal, tendo como princípios norteadores os
mencionados no art. 3º
§ 1º - Os Municípios
poderão firmar convênios ou consorciar-se, visando ao atendimento do disposto
no caputdeste artigo.
§ 2º - O Estado
poderá, mediante convênio com os Municípios interessados, manter órgão de
formação e aperfeiçoamento centralizado, em cujo conselho gestor seja
assegurada a participação dos Municípios conveniados.
§ 3º - O órgão referido no § 2o não pode ser o
mesmo destinado a formação, treinamento ou aperfeiçoamento de forças militares.
Comentário:
Assim como a União
e os Estados possuem suas academias de formação, treinamento e aperfeiçoamento
dos integrantes de seus órgãos de segurança, os municípios poderão também criar
os seus Centros de Formação. Esses Centros de Formação devem obrigatoriamente
ser estruturados de acordo com os princípios mínimos norteadores da
atuação das Guardas Municipais, como definidos no artigo 3º desta Lei.
§ 1º - Esses Centros
de ensino podem ser estabelecidos através de convênios ou consórcios. Os
convênios neste sentido podem ser firmados com Instituições já existentes ou
criadas para tal finalidade. Também é permitido ao município consorciar-se a
outros municípios para criação e utilização conjunta desses Centros de ensino
com tais propósitos.
§ 2º - A Lei permite
ao Estado, enquanto ente federado, estabelecer um Centro de treinamento para
formação e aperfeiçoamento de Guardas Municipais. Esse órgão centralizaria a
capacitação de integrantes das Guardas Municipais, funcionando como centro
unificador e irradiador de doutrina e capacitação das Guardas Municipais que
aderirem a esse sistema, mediante convênio. O município dele participante deve
ter assegurado também a sua participação no conselho gestor desse órgão
estadual de formação de Guardas Municipais.
§ 3º - Fica vedado ao Estado estabelecer esses Centros estaduais nas
mesmas estruturas onde funcionam os Centros de Formação ou nas Academias
militares destinadas à capacitação dos seus policiais militares e corpos de
bombeiros militares. Não existe vedação para que esses centros sejam os
mesmos destinados à capacitação, treinamento e aperfeiçoamento das policias
civis, como os centros e academias já existentes ou criadas para tal finalidade.
Neste último caso, exige-se que os projetos pedagógicos dos cursos das Guardas
Municipais sejam distintos daqueles utilizados pelas polícias.
CAPÍTULO VII
DO CONTROLE
Art. 13º - O
funcionamento das guardas municipais será acompanhado por órgãos próprios,
permanentes, autônomos e com atribuições de fiscalização, investigação
e auditoria, mediante:
I -controle
interno, exercido por corregedoria, naquelas com efetivo superior a 50
(cinquenta) servidores da guarda e em todas as que utilizam arma de fogo, para
apurar as infrações disciplinares atribuídas aos integrantes de seu quadro;
e
II -controle
externo, exercido por ouvidoria, independente em relação à direção da
respectiva guarda, qualquer que seja o número de servidores da guarda municipal, para
receber, examinar e encaminhar reclamações, sugestões, elogios e denúncias
acerca da conduta de seus dirigentes e integrantes e das atividades do
órgão, propor soluções, oferecer recomendações e informar os resultados
aos interessados, garantindo-lhes orientação, informação e resposta.
§ 1o O
Poder Executivo municipal poderá criar órgão colegiado para exercer o controle
social das atividades de segurança do Município, analisar a alocação e
aplicação dos recursos públicos e monitorar os objetivos e metas da política
municipal de segurança e, posteriormente, a adequação e eventual
necessidade de adaptação das medidas adotadas face aos resultados obtidos.
§ 2o Os corregedores
e ouvidores terão mandato cuja perda será decidida pela maioria absoluta da
Câmara Municipal, fundada em razão relevante e específica prevista em lei
municipal.
Comentário:
As Guardas
Municipais são agora Instituições às quais se atribui uma gama extensa de
poderes decorrentes do mandato conferido pelo seu estatuto nacional. O
sistema de freios e contrapesos do modelo democrático de Estado impõe a sua
sujeição, obrigatoriamente, a mecanismos de controle, tanto internos quanto
externos. Este controle deve ser exercido por órgãos específicos,
autônomos, de caráter permanente, e até mesmo independentes, com atribuições de
fiscalizar, investigar, sancionar, inspecionar e auditar, conforme
enumerado a seguir:
I – Corregedoria –
Deve ser criada para apurar as infrações disciplinares atribuídas aos
integrantes da Guarda Municipal, obrigatoriamente nas GCM, cujos integrantes
usarem arma de fogo, independente do seu efetivo e naquelas com efetivo
superior a 50 integrantes. Apesar de ser Órgão de controle interno,
exige-se que a corregedoria seja autônoma. Isso significa que não pode
estar subordinada ao comando da Guarda, mesmo que integre a sua estrutura
organizacional. É necessário adotar Lei municipal que regule a
estruturação e funcionamento da Corregedoria, bem como a investidura no cargo
de Corregedor, a duração do seu mandato e as condições de sua perda, que só se
dará por decisão de maioria absoluta da câmara municipal, fundada em razão
relevante específica, as quais também devem estar especificadas na Lei.
Há uma inovação
importante neste dispositivo. Ao estabelecer um mandato, por prazo definido,
somente cassado mediante decisão do poder legislativo municipal, Corregedores e
Ouvidores das Guardas não possuem a típica nomeação “ad nutun”, mediante
cargo comissionado de livre nomeação e, sobretudo, exoneração do Prefeito. Essa
estabilidade no cargo permite uma forte independência na atuação, livre de
eventuais pressões políticas capazes de interferir na aplicação da lei no
âmbito disciplinar. Não se trata, evidentemente, de vitaliciedade ou
inamovibilidade, garantias adstritas aos cargos de Juiz de Direito e Promotor
de Justiça, por exemplo, contudo, é forçoso reconhecer que a participação da
Câmara Municipal dá ao processo natureza mista, tanto jurídica, quanto
política.
Note-se que tal
previsão não encontra precedentes nas Corregedorias e nas Ouvidorias
integrantes dos demais Órgãos elencados no artigo 144 da CFRB/1988.
II – Ouvidoria –
Deve ser criada com atribuições de receber, examinar e encaminhar reclamações,
sugestões, elogios e denúncias acerca da conduta dos dirigentes, integrantes e
das atividades da Guarda Municipal, qualquer que seja o seu efetivo e a
condição de ser ou não armada.
A Ouvidoria
é Órgão de controle externoe deve ser autônoma e independente. Não pode
estar inserida na estrutura organizacional da Guarda e nem ter vinculação à sua
direção e comando.Também não é órgão com poderes investigativos e
disciplinares. Deve funcionar como um canal seguro e confiável de acesso
das pessoas às questões que envolvem a Guarda Municipal o mais amplamente
possível, como instância receptora das demandas da sociedade no tocante a
Guarda Municipal, suas ações e seus integrantes. Cabe à Ouvidoria propor soluções,
oferecer recomendações e informar os resultados aos interessados,
garantindo-lhes orientações, informações e resposta.
Assim como para a
Corregedoria, é necessário adotar Lei Municipal que regule a estruturação e
funcionamento da Ouvidoria, bem como a investidura no cargo de Ouvidor, a
duração do seu mandato e as condições de sua perda, que só se dará por decisão
de maioria absoluta da câmara municipal, fundada em razão relevante e
específica, as quais também devem estar especificadas na Lei. Cabem aqui as mesmas
considerações, relativas às Corregedorias, quanto à estabilidade no cargo,
permitindo uma forte independência na atuação, livre de eventuais pressões
políticas capazes de interferir na aplicação da lei no âmbito disciplinar.
§ 1º - É facultado
ao município criar um Órgão colegiado de controle externo, como por exemplo,Conselho
ou Comissão independente de cidadãos ou representantes da sociedade civil para
exercer o controle social das atividades de segurança do município, com
atribuição de analisar a alocação e aplicação dos recursos públicos e monitorar
os objetivos e metas da política pública municipal de ordem e segurança pública e,
posteriormente, a adequação e eventual necessidade de adaptação das medidas
adotadas face aos resultados obtidos.
Esta disposição vem
materializar uma das exigências contidas na resolução 34/169 da Assembleia
Geral da ONU, que define sobre as características do policiamento democrático,
que é o de ser responsável, além de representativo e correspondente às
necessidades e expectativas públicas.
A responsabilidade
das organizações encarregadas de aplicação da Lei, como as Guardas Municipais,
abrange três (3) aspectos: Responsabilidade Legal, Política e Econômica.
A Guarda Municipal
é responsável pela forma de utilização dos recursos orçamentários e materiais
que lhes são alocados. Isto vai além do exame minucioso de suas principais
funções no campo de sua atuação e é uma forma de controle democrático sobre
todos: o comando, a gerência e a administração da Instituição.
É uma espécie de
prestação de contas à população a que serve, por meio de instituições políticas
e democráticas. Desta forma, suas políticas, práticas e resultados são
submetidos ao escrutínio público, e esse Órgão independente de controle externo
se apresentava apropriado para cumprir este papel.
Art. 14. Para
efeito do disposto no inciso I do caput do art. 13, a guarda
municipal terá código de conduta próprio, conforme dispuser lei
municipal.
Parágrafo único: As guardas
municipais não podem ficar sujeitas a regulamentos disciplinares de natureza
militar.
Comentário:
O município deve adotar
Lei municipal instituindo um código de conduta próprio para a sua GCM. Fica vedado sujeitar
a Guarda Municipal a regulamentos disciplinares de natureza militar.Assim,
ficam afastadas penas de prisão, ou de detenção com restrição de liberdade,
típicas do meio castrense, as quais, mesmo nas polícias e nos corpos de
bombeiros militares, já estão em franco declínio.
O código de conduta,
que pela natureza define princípios e padrões da ética profissional, deve
também contemplar a regulamentação disciplinar da Guarda e o sistema de sanção
disciplinar.
Esse
código deve ser compatível com os princípios e padrões internacionais de Direitos
Humanos e as exigências democráticas no campo da segurança pública, de forma a
estar compatibilizado com os princípios e normas contidos no Estatuto Nacional
das Guardas Municipais. No mínimo tem que contemplar os princípios e normas
contidas no Código de Conduta para funcionários encarregados da aplicação da
Lei, adotado como padrão internacional mínimo de ética profissional dos
integrantes dos órgãos de segurança pública.
CAPÍTULO VIII
DAS PRERROGATIVAS
Art. 15º - Os
cargos em comissão das guardas municipais deverão ser providos por membros
efetivos do quadro de carreira do órgão ou entidade.
§ 1º - Nos primeiros
4 (quatro) anos de funcionamento, a guarda municipal poderá ser dirigida por
profissional estranho a seus quadros, preferencialmente com experiência ou
formação na área de segurança ou defesa social, atendido o disposto
no caput.
§ 2º - Para ocupação
dos cargos em todos os níveis da carreira da guarda municipal, deverá ser
observado o percentual mínimo para o sexo feminino, definido em lei municipal.
Comentário:
O Município deve adotar
uma Lei orgânica municipal para a Guarda Civil que regule seus cargos e
carreira, garantindo aos seus integrantes progressão funcional em todos os
níveis.
Os cargos em comissão
da Guarda Municipal devem ser providos por membros efetivos do seu quadro de
carreira, sendo permitido ser dirigida por profissional estranho a seus
quadros, apenas nos primeiros quatro anos de funcionamento. Neste
caso, este profissional deve ser preferencialmente com experiência ou formação
na área de segurança ou defesa social. Tem-se estabelecida uma espécie
de transição para uma posterior etapa de autonomia administrativa plena das
guardas municipais. É transparente o desejo do legislador de afastar
integrantes dos corpos policiais das novas estruturas municipais, tanto em
processo de criação, quanto afirmação, consumando a desmilitarização da
Instituição ora pautada pela Lei.
A
Lei também deve estabelecer um percentual mínimo para o sexo feminino para
ocupação dos cargos em todos os níveis da carreira da Guarda Municipal. É
uma política afirmativa que envolve o gênero feminino, porém a definição do
percentual mínimo não é estabelecida no Estatuto Nacional da Guarda, ficando a
cargo do município esta definição.
Art. 16. Aos
guardas municipais é autorizado o porte de arma de fogo, conforme previsto
em lei.
Parágrafo único: Suspende-se o
direito ao porte de arma de fogo em razão de restrição médica, decisão
judicial ou justificativa da adoção da medida pelo respectivo dirigente.
Comentário:
O Estatuto do
desarmamento é a lei matriz que regula o porte de arma de fogo em todas as
circunstâncias, sendo que a autorização dada pela Lei 13.022/2014 também faz
essa vinculação, bem como prevê a suspensão ao direito ao porte de arma de fogo
em situações específicas tais como:
- restrição médica;
- decisão judicial, e
- adoção desta medida
pelo dirigente, desde que justificadamente.
Como
preconiza o Estatuto, Guardas Municipais de municípios com mais de 500.000
habitantes podem portar armas de fogo, tanto em serviço, quanto fora dele,
desde que respeitados todos os requisitos impostos pela lei, tais como criação
de Corregedoria, Ouvidoria, treinamento, teste de capacidade psicológica,
cadastro do SINARM, entre outros.
Art. 17. A Agência
Nacional de Telecomunicações (Anatel) destinará linha telefônica de
número 153 e faixa exclusiva de frequência de rádio aos Municípios que possuam
guarda municipal.
Comentário:
Tal
qual a PM, PC e CBM, às Guardas Cíveis Municipais também é reservado um número
telefônico para acesso pela população. No caso é o 153, o que torna
o modelo de atendimento reativo (chegar depois do fato) uma realidade. Caberá,
pela lei, à Anatel também instrumentalizar a cessão de “frequência exclusiva”
de rádio comunicação a cada Município que possua GCM. A lei poderia ter
sido mais progressista neste particular, incentivando a vinculação das Guardas
Municipais a centros integrados já existentes em alguns Estados, os quais
congregam, sob o mesmo espaço e recursos tecnológicos, as polícias, guardas
municipais e outros entes de proteção, socorro e assistência ao público.
Art. 18. É
assegurado ao guarda municipal o recolhimento à cela, isoladamente dos demais
presos, quando sujeito à prisão antes de condenação definitiva.
Comentário:
Embora
a Lei não tenha incluído as GCM como parte dos órgãos operadores da segurança
pública, dentro do que prevê a CF/88, torna-se evidente a elevação do atual
“status”, pois que seus Integrantes passam a ter o direito de em caso de prisão
que não seja de condenação definitiva, usufruir do privilégio de permanecer
isolado dos demais presos, em cela seletiva. É um tipo de prisão
especial. Na prática, em razão da ausência de estruturas funcionais
próprias, sobretudo das instituições municipais menores, certamente deverão ser
utilizadas as dependências das polícias, tanto civil, quanto militar. Isso
poderá ocorrer mediante determinação judicial, ou mesmo o estabelecimento de
convênio para tal fim.
DAS VEDAÇÕES
Art. 19. A estrutura
hierárquica da guarda municipal não pode utilizar denominação idêntica à das
forças militares, quanto aos postos e graduações, títulos, uniformes,
distintivos e condecorações.
Comentário:
Neste caso a GCM
obedece a lógica de uma Instituição hierárquica, tendo o legislador evitado
apenas que os designativos para os cargos sejam idênticos ao que se usa na
estruturação hierárquica das Forças Armadas e das Forças Auxiliares, que desde
a década de 1930, nacionalmente, podem fazer uso das designações dos postos e
graduações utilizados pelo Exército Brasileiro.
Veda
toda e qualquer isonomia da Instituição que tem natureza civil com a estrutura
de honrarias militares, em uso, não permitindo sequer o uso de distintivos
militares (por exemplo, de cursos) pelos Integrantes das GCM. Fica
claro, mais uma vez neste dispositivo, o desejo do legislador em afastar por
completo as novas estruturas de segurança pública municipais em relação ao
modelo militar estadual, o qual ainda possui as maiores atribuições no campo da
ordem pública e da segurança pública em geral no país. Por isso, a proibição de
uso de quaisquer designativos militares, inclusive nos uniformes.
CAPÍTULO X
DA REPRESENTATIVIDADE
Art. 20. É
reconhecida a representatividade das guardas municipais no Conselho Nacional de
Segurança Pública, no Conselho Nacional das Guardas Municipais e, no interesse
dos Municípios, no Conselho Nacional de Secretários e Gestores Municipais de
Segurança Pública.
Comentário:
Embora não sejam
tituladas como Órgãos de segurança pública constitucionalmente, pois que não
foram insculpidas nos incisos do Caput do artigo 144 da CF/88 é notório que o
Legislador deu expressiva representatividade às GCM em todas as esferas de
Poder, ou seja, no âmbito Federal. Estadual e Municipal.
Entretanto
há uma condicionante para a participação das GCM no Conselho Nacional de
Secretários e Gestores Municipais de Segurança Pública, qual seja, o manifesto
interesse do Município.
CAPÍTULO XI
DISPOSIÇÕES DIVERSAS E TRANSITÓRIAS
Art. 21. As
guardas municipais utilizarão uniformes e equipamentos padronizados,
preferencialmente, na cor azul-marinho.
Comentário:
Como
Instituição de natureza civil as GCM não poderão utilizar fardas, cujo
designativo serve para as Forças Militares e Auxiliares. Entretanto, nota-se a
expertise do Legislador em propor um padrão nacional à equipagem das
Instituições municipais, além de sugestionar a preferência e não obrigatoriedade
da cor azul-marinho, para servir de cor tipo padrão, visando aumentar e
padronizar nacionalmente a natureza ostensiva dessas Instituições.
Art. 22. Aplica-se
esta Lei a todas as guardas municipais existentes na data de sua
publicação, a cujas disposições devem adaptar-se no prazo de 2 (dois)
anos.
Parágrafo único: É
assegurada a utilização de outras denominações consagradas pelo uso, como
guarda civil, guarda civil municipal, guarda metropolitana e guarda civil
metropolitana.
Comentário:
Para evitar
confrontações com as administrações municipais, o Legislador fixou o
prazo de dois anos para que as novas invenções contidas nesta Lei entrem em
vigor, dando assim, ao mesmo tempo um prazo razoável, como também a obrigação
aos Municípios que possuem Guardas Civis para efetivarem as mudanças
insculpidas na Lei.
Um
fato interessante é que o Legislador não padroniza o nome da Instituição criada
pela Lei, mas preserva o que já existe e sinaliza com a preservação da história
de Guardas Civis mais antigas e que já possuem tradição e nome bem conhecidos
pela sociedade, tal qual, exemplificando acontece com a Guarda do Município de
São Paulo.
Comentário:
Importante
observação, de caráter geral em relação ao texto legal, é que mesmo concedendo
aos Municípios importante responsabilidade no campo da ordem pública, a lei
sequer fez referência à destinação de recursos e meios materiais necessários à
consecução de tal mister. A Carta Magna de 1988 estipulou percentuais mínimos
de aplicação dos recursos públicos na saúde e da educação, sendo silente em
relação à segurança pública. Com o definitivo e, diga-se de passagem,
irreversível ingresso dos municípios nessa seara, o debate necessariamente
deverá ser também direcionado para a busca de novas fontes de recursos para o
pagamento de pessoal, bem como a compra de equipamentos específicos, tais como
veículos, armas de fogo, tecnologias e equipamentos não letais.
Brasília, 8 de agosto de 2014; 193o da
Independência e 126o da República.